完善法律制度保障 切实维护民航旅客权益

民进会员、越城区政协委员周玲玲反映：随着我国经济发展和人民生活水平的提高，民航旅客的运输量持续增加，全民航年旅客运输量已经突破3亿人次大关。但旅客运输量增加的同时，因飞机航班延误、取消，导致航空公司与乘客矛盾激化事件时有发生，甚至发生了旅客冲击跑道、大规模旅客滞留，旅客砸柜台维权等恶性事件，有的乘客因维权被航空公司列入拒载黑名单。由于法律制度缺失，在强势的航空公司面前,民航旅客沦为欲诉无门的弱势群体。

1、民用航空法缺乏对航空运输服务质量的硬约束。1995年10月颁布的《中华人民共和国民用航空法》第九十五条提到了运输服务质量问题：“公共航空运输企业应当以保证飞行安全和航班正常，提供良好服务为准则，采取有效措施，提高运输服务质量。公共航空运输企业应当教育和要求本企业职工严格履行职责，以文明礼貌、热情周到的服务态度，认真做好旅客和货物运输的各项服务工作。旅客运输航班延误的，应当在机场内及时通告有关情况。”很明显民用航空法对运输服务质量的规定的表述是一个软约束，既没有明确标准也没有相应约束条款。发生航班延误时，航空公司只需负告知义务，航班取消如何处理民用航空法并未提及，这样的法律条款明显不利于保障航空乘客权益。

2、《民用机场管理条例》缺乏实质性维权条款。2009年7月颁布实施的《民用机场管理条例》有两个亮点，一是规定了航班延误机场有责，《条例》第三十七条规定：“航班发生延误，机场管理机构应当及时协调航空运输企业及其他有关驻场单位共同做好旅客和货主服务，及时通告相关信息。航空运输企业及其代理人应当按照有关规定和服务承诺为旅客和货主提供相应的服务。”；二是提出了维权条款，《条例》第四十条规定“民用航空管理部门和机场管理机构应当建立投诉受理制度，公布投诉受理单位和投诉方式。对于旅客和货主的投诉，民用航空管理部门或者机场管理机构应当自受理之日起10个工作日内作出书面答复。”但是，《条例》中关于航班延误的责任中，“按照有关规定和服务承诺为旅客和货主提供相应的服务”并没有明确按照什么规定和服务承诺，这样的的表述比较模糊，弹性很大，而且《条例》同样未提及航班取消如何处理问题。《条例》中的维权条款只提及投诉处理制度，无法解决航空乘客维权的法律依据、航空投诉处理部门依据什么条款和原则处理消费者投诉，这些实质性的问题。

3、相关规范避重就轻，执行度低。2010年7月，中国航空运输协会制定了《航空运输服务质量不正常航班承运人服务和补偿规范（试行）》，对航班延误、取消承运人应提供的服务和应承担的赔偿责任作了较为详细的规定。但是，部分条款有避重就轻之嫌。如《规范》5.4条规定，“承运人告知旅客航班取消的同时，应尽可能向旅客提供其他备选运输方式供旅客选择。”比起航班延误，航班取消对乘客造成的不确定因素和影响更大，相当于航空公司单方面毁约，向旅客提供其他备选运输方式是必须的最基本的补救措施，《规范》没有用“必须”而是采取了“尽可能”的措词，执行力就有可能大大降低。《规范》第6.1条规定，“非承运人原因造成航班延误，承运人可协助旅客联系餐饮服务和住宿场所，相关费用由旅客自理。”同时6.2规定航班取消造成的延误，提供服务执行6.1条款。根据这一规定，非承运人造成的航班延误或取消，承运人没有义务必须对旅客承担服务责任。事实上，非承运人原因的航班延误或取消，很多情况下是天气原因，这个时候，往往有大量的航班被延误或取消，旅客更需要航空公司提供必要的服务，如果航空公司未能及时协调处理，大批量、长时间的滞留导致旅客情绪激动，往往是发生矛盾激化事件的导火线。《规范》作为行业协会制定的行业自律规范，由于缺乏强制约束力，其执行度也存在问题。如不少航空公司并未按照《规范》规定，对承运人原因造成航班延误取消，提供的航班服务和补偿。

    征对上述问题，周玲玲建议如下：

    1、完善相关法律条文，让航空旅客维权有法可依。《民用航空法》自1995年颁发以来，尚未发布修订稿。在《民用航空法》制定之初，并未料到日后有那么多的航班延误、取消事件发生，因此要与时俱进，从维护航空旅客权益出发，对相关条款进行修订，规定航班取消延误航空公司应提供的服务和承担的责任，建议把航班延误或取消无论是否承运人原因，承运人都应该为旅客提供相应服务作为基本原则,并制定相应约束条款。《民用机场管理条例》应根据航空法同步修订，进一步理顺航空公司和旅客之间的关系，把相关法律，行业质量标准、规范作为旅客维权法律依据，使旅客权益得到保障。行业自律的质量标准和规范也应根据需要不断完善，如《航空运输服务质量不正常航班承运人服务和补偿规范》5.4条，建议修改为“承运人告知旅客航班取消的同时，有义务向旅客提供其他备选运输方式供旅客选择。” 6.1条，关于非承运人原因造成的航班延误取消，建议修改为“非承运人原因造成航班延误（取消），承运人应协助旅客联系餐饮服务和住宿场所，相关费用由旅客自理。”

    2、加大监管力度，减少损害航空旅客权益事件。当前，航空公司为了利润最大化，任意取消航班的现象普遍存在，事后，却以天气原因等搪塞消费者，逃避责任。这些问题严重侵害了消费者权益。因此，民用航空管理部门和机场管理机构应加强对航空公司的管理，航空公司取消航班应经机场管理机构批准，并做出航班取消后采取的补救措施和为旅客提供相关服务的承诺。航空管理部门应对航空公司的航班延误率、取消率等指标进行考核排名，督促航空公司提高服务质量。

    3、严格执行信息公开公示，保障航空旅客知晓权。目前，各民用机场都有相应的服务质量标准和规范，但多数情况旅客并不是十分清楚这些规定。因此，航空服务质量标准、不正常航班承运人服务和补偿规范等应在机场明显位置公示，并公布咨询服务电话、投诉电话等内容。

    4、制定大规模航班延误、取消应急预案，避免恶性事件发生。大规模航班延误取消，如果没有得到及时妥善处理，旅客长时间滞留，往往会造成矛盾激化事件。因此民用机场应制定应急预案，明确机场管理人员、航空公司、相关服务人员的职责和处理方案，确保在非正常航班延误、取消情况下，旅客能妥善安置，有序离开，尽早到达目的地。

    5、关注航空旅客隐形损失，完善航空保险内容。通常，旅客在购买机票的时候会购买一份航空意外保险，但其内容局限于人生意外伤害方面。飞机航班延误或取消对旅客造成的隐性损失也不可忽视，因航班延误或取消，有的错过重要商机、重要会议，损失惨重。因此，建议增加航空保险中增加航班延误险选项，设定几档保费和保险金额让旅客选择，当旅客延误航班（或因航班取消而延误）超过一定的时限，由保险公司按投保金额予以赔偿。